Wie transparent wird politische Werbung durch das neue Gesetz?

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Die EU braucht Regeln für politische Werbung, damit die EU endlich klare Transparenzpflichten und Grenzen für sogenanntes “Targeting” bekommt. Das ist wichtig, damit die Technologien nicht dazu missbraucht werden können, um Desinformation gezielt zu verbreiten und die Wähler*innen zu manipulieren. Der EU-Rat und das Parlament haben in der Nacht zum 7. November 2023 im Trilog eine Einigung erzielt. Leider werden nur wenige Regeln für die Europawahl 2024 wirksam sein. Die wichtigsten Ergebnisse und was sie bedeuten im Überblick:

Was regelt das neue Gesetz über die Transparenz und das Targeting politischer Werbung?

Fälle wie Cambridge Analytica und das Brexit-Referendum haben deutlich gemacht: Wahl-Ausgänge können manipuliert werden und sind zur Gefahr für unsere Demokratie geworden. Daher einigten sich EU-Rat und Parlament auf neue Regeln für politische Werbung, um den freien politischen Meinungsbildungsprozess zu sichern und damit die Demokratie in Europa zu schützen.

Im Gesetz werden zwei Bereiche reguliert: die Transparenz und das Targeting (gezieltes Ansprechen von Menschen). Transparenz wird geschaffen, indem politischen Anzeigen direkt als solche für alle klar zu erkennen sind. Beim “Targeting” (gezieltes Ansprechen) geht es um maßgeschneiderte politische Botschaften an eine bestimmte Person oder Personengruppe, die diese gezielt aufgrund ihres Datenprofils beeinflussen soll. Diese gezielte Manipulation wird durch die neuen Regeln begrenzt.

Einige Regeln treten schon früh in Kraft, ab dem 1. Januar 2024, damit sie für die Europawahl am 6.-9. Juni 2024 wirksam sind: Artikel 2 (Definitionen) und Artikel 3a (Verbot von diskriminierenden Einschränkungen bei grenzüberschreitenden Diensten).

Alle anderen Regeln (Transparenz-Labels, Targeting-Einschränkungen, die Werbe-Datenbank etc) gelten leider erst 18 Monate nach Inkrafttreten.

Was ist die entscheidende Verbesserung?

Mit Targeting-Techniken lassen bisher sich maßgeschneiderte politische Botschaften an eine bestimmte Person oder Personengruppe richten. Politische Werbung darf nun nicht mehr aufgrund von Datenprofilen, die mit sensiblen Daten (politische Meinung, sexuelle Orientierung etc.) zusammengestellt wurden, gezielt an Personen ausgespielt werden. Sponsoren, Diensteanbieter und Herausgeber fallen somit in den Anwendungsbereich. Der dazugehörende Erwägungsgrund fügt weiterhin hinzu, dass Profile mit sensiblen Daten auch dann entstehen können, wenn andere personenbezogene Daten genutzt oder zusammengeführt werden, die solche Rückschlüsse erlauben. Dies gilt auch für Daten, die entstehen, wenn Nutzer*innen auf sozialen Netzwerken mit Inhalten interagieren (z.B. bestimmte Posts liken).

Wichtige Zusätze haben es zudem in den finalen Text geschafft: wenn eine Person die Einwilligung zur Datenverarbeitung durch automatisierte Signale verweigert (die Browser-Funktion “Do Not Track”), dann darf keine weitere Einwilligung abgefragt werden. Zudem muss der Person, die der Datenverarbeitung nicht zustimmt, eine andere Möglichkeit gegeben werden, den jeweiligen Dienst ohne politische Werbung zu nutzen.

Politische Werbung darf zudem nicht mehr zielgerichtet den Personen angezeigt werden, deren Alter ein Jahr unter dem Wahlalter liegt. 

Leider geht die Einigung nicht weit genug: Während das Europäische Parlament eine weitergehende Einschränkung von Targeting forderte, die wieder zu einer gemeinsamen Öffentlichkeit für politische Werbung geführt hätte, bestand der Rat darauf, das Targeting anhand von nicht-sensiblen Daten weiter zu erlauben.

Ein besserer Schutz gegen Microtargeting-Praktiken wäre aber für unsere Demokratie besonders wichtig: Wir alle hinterlassen täglich umfassende Datenspuren. Online-Dienste wie Facebook oder Google-Suche analysieren unsere persönlichen Daten, um Informationen über Einkommen, Einkaufsverhalten, Alter, Interessen, sexuelle Orientierung, Lebenssituation, politische und religiöse Überzeugungen zu erschließen – und diese zu Werbezwecken entweder selbst zu nutzen oder weiterzuverkaufen.

Das Risiko der Polarisierung und Fragmentierung der öffentlichen Debatte sowie der gezielten Manipulation von Wähler*innen anhand dieser Daten ist hoch: Eine Recherche des ZDF Magazin Royale im April 2021 hatte gezeigt, dass von derselben Partei widersprüchliche Wahlversprechen an potenzielle Wähler*innen ausgespielt wurden. Während der Bundestagswahl bekamen Personen, die sich Facebooks Datenanalysen zufolge für „grüne“ Politik interessierten, von der FDP einen Werbespot angezeigt, in dem sich die Partei für mehr Klimaschutz einsetzt. Eine andere Zielgruppe erhielt von der FDP hingegen die Botschaft, dass es keine „staatlichen Maßnahmen, Freiheitsbeschränkungen oder Verbote“ geben dürfe, wenn es um „den Klimawandel“ gehe.

Was fällt alles unter „politische Werbung“ und unterliegt einer Kennzeichnungspflicht?

Eine Botschaft gilt als „politische Werbung“, die:

– gegen Bezahlung oder eine ähnliche Gegenleistung verbreitet wird oder für die normalerweise bezahlt worden wäre, und

– die von oder im Namen eines politischen Akteurs (Parteien, Kandidat*innen etc.) verbreitet wird – es sei denn, die Botschaft ist rein privater oder rein kommerzieller Natur (z.B. wenn eine Politikerin eine Anzeige für den Verkauf ihrer Stiefel auf einem Second Hand-Portal schaltet),

– oder die geeignet ist und dazu entworfen wurde, das Ergebnis einer Wahl oder eines Referendums, oder einen Rechtsetzungs- oder Regulierungsprozess oder ein Abstimmungsverhalten zu beeinflussen.

Somit fallen Äußerungen von anderen Akteuren wie Einzelpersonen oder zivilgesellschaftlichen Organisationen in den Anwendungsbereich – aber nur dann, wenn die oben genannten Kriterien erfüllt sind.

Die Definition „politische Werbung“ gilt nicht nur, wenn man bezahlte Dienste in Anspruch nimmt, sondern ebenfalls für sogenannte „interne“ („in-house“) Aktivitäten. Dies bedeutet, dass bei der Verbreitung von Botschaften, die ohne Bezahlung oder Vertrag intern vorbereitet und extern verbreitet werden, ebenfalls die Regeln der VO eingehalten werden müssen. Dies bedeutet, dass die Regeln zum Beispiel auch dann für Parteien gelten, wenn diese eine interne Datenbank mit personenbezogenen Daten nutzt oder intern Daten-Analysten anstellt, um zielgerichtet politische Werbung zu verschicken.

Was gilt nicht als „politische Werbung“ und ist somit von der Verordnung ausgenommen?

Folgendes gilt nicht als „politische Werbung“: 

• Politische Jedermann-Tweets, -Posts oder -Videos, solange für die Verbreitung nicht bezahlt wurde und sie nicht dafür entworfen wurden, das Ergebnis einer Wahl oder eines Referendums, einen Rechtsetzungs- oder Regulierungsprozess oder Abstimmungsverhalten zu beeinflussen.
• Politische Meinungen und andere redaktionelle Inhalte, die in Medien unter redaktioneller Verantwortung geäußert werden, es sei denn, für die Vorbereitung und Verbreitung wurde von Dritten bezahlt oder ist eine ähnliche Vergütung geflossen.
• Botschaften aus offiziellen Quellen der Mitgliedstaaten oder der Union, die sich strikt auf die Organisation und die Modalitäten der Teilnahme an Wahlen oder Referenden, einschließlich der Ankündigung von Kandidaturen oder der dem Referendum vorgelegten Frage, oder auf die Förderung der Teilnahme an Wahlen oder Referenden beschränken.
• Öffentliche Kommunikation mit dem Ziel, der Öffentlichkeit amtliche Informationen durch, für oder im Namen einer Behörde eines Mitgliedstaats oder der Union, einschließlich Regierungsmitgliedern, zur Verfügung zu stellen, sofern sie nicht dazu entworfen wurde, das Ergebnis einer Wahl, eines Referendums oder Abstimmungsverhalten oder Gesetzgebungs- oder Regulierungsprozesse zu beeinflussen.
• Die Präsentation von Kandidat:innen in bestimmten öffentlichen Räumen oder in den Medien, die gesetzlich ausdrücklich vorgesehen ist und unter Wahrung der Gleichbehandlung unentgeltlich zur Verfügung gestellt wird.

Wie muss politische Werbung gekennzeichnet werden?

Transparenz ist die Grundlage für die Sicherheit und Integrität unserer Wahlen und unerlässlich, um Verletzungen, Manipulation und Beeinflussung von Drittstaaten aufzudecken.

Es gibt unterschiedliche Pflichten für „Sponsoren“ (Auftraggeber von politischer Werbung), für Anbieter von „politischen Werbedienstleistungen“ (Agenturen oder Online-Werbedienste wie Facebook Ads oder Google Ads) und für „Herausgeber öffentlicher Werbung“ (Zeitungen, Fernsehsender, Webseiten usw.):

• Sponsoren müssen gegenüber den Anbietern politischer Werbedienstleistungen eine Erklärung abgeben, dass es sich um eine politische Anzeige oder Werbekampagne handelt. Sie müssen Auskunft über ihre Identität geben und ihre Kontaktdaten angeben, und gegebenenfalls Informationen kommunizieren über die Organisation, die letztendlich die Identität des Sponsors kontrolliert. Sie müssen die Herkunft der Beträge offenlegen, die sie den Dienstleistern zahlen, und ob diese von innerhalb oder außerhalb der EU stammen. Sie müssen erklären, ob die Werbung eine bestimmte Wahl, Referendum oder Gesetzgebungsprozess betrifft. Sponsoren müssen sicherstellen, dass alle Informationen vollständig und korrekt an die Diensteanbieter übermittelt werden und diese gegebenenfalls unverzüglich aktualisieren und korrigieren.
• Für die Anbieter politischer Werbedienstleistungen werden gesonderte Prüfungs-, Dokumentations- und Transparenzpflichten eingeführt. Sie müssen dokumentieren, welche Dienste für welchen politischen Anzeigen zur Verfügung gestellt worden sind, in welchem Zeitraum sie Dienste zur Verfügung gestellt haben, wieviel sie für die spezifischen Dienste in Rechnung gestellt haben und Informationen über die öffentliche oder private Herkunft der Beträge, die sie erhalten haben und ob diese von innerhalb oder außerhalb der EU stammen. Diese Informationen müssen für 7 Jahre in maschinenlesbarem Format aufbewahrt werden und vollständig und zeitnah an die Herausgeber gesendet werden.
• Die Herausgeber müssen einige Transparenzangaben zur Werbung, die sie über ihr „Medium“ verbreiten, machen. Sie müssen jede Anzeige mit dem Label „politische Werbung“ versehen. Sie müssen zusammen mit der Anzeige die Identität des Sponsors veröffentlichen und die betroffene Wahl, den Gesetzgebungsprozess oder das Referendum angeben. Sie müssen angeben, ob die Werbung zielgerichtet ausgespielt wurde. Zuletzt müssen sie zusammen mit der Anzeige eine „Transparenznotiz” mit weiteren Informationen zum Hintergrund der Anzeige und nach welchen Kriterien Targeting erfolgte, bereitstellen oder einen Link angeben, wo diese Notiz abgerufen werden kann. Herausgeber von politischer Werbung müssen eine Kopie jeder Online-Anzeige und die begleitende Transparenznotiz an das zentrale Archiv senden.

Was ist das EU-Archiv für Online-Werbung?

Die Grünen/EFA haben erreicht, dass die Verordnung einen eigenen Artikel über eine Europäische Datenbank für politische Online-Werbung enthält. Eine europäische Datenbank ist entscheidend, damit Forschung zu diesem Thema zeitnah und ohne übermäßigen Aufwand erfolgen kann, denn nur so können wir widersprüchliche Kampagnen oder Desinformation zeitnah aufdecken. Das ist besonders wichtig, da zahlreiche Studien zeigen, dass die bisher freiwilligen Werbearchive von Facebook, Google & Co. gescheitert sind. Sie haben sich als unvollständig, zu stark zeitverzögert und oft falsch erwiesen.

Die Kommission muss ein öffentliches Archiv für alle politischen Online-Anzeigen einrichten und eine Datenbank hosten. Herausgeber von politischer Werbung müssen eine Kopie jeder Anzeige und die Transparenznotiz an das zentrale Archiv senden. Es muss sichergestellt werden, dass alle in der EU veröffentlichten politischen Anzeigen für 7 Jahre in dieser Datenbank verfügbar sind. Auch sehr wichtig, um Desinformationskampagnen zu erforschen, ist die Verpflichtung, dass im Archiv erkenntlich sein muss, welche Anzeigen entfernt wurden.

Die Kommission hat 24 Monate nach Inkrafttreten Zeit, um die Datenbank umzusetzen. Das heißt, es wird noch mindestens 3,5 Jahre dauern, bis die Datenbank läuft.

In welcher Form müssen Informationen über die Finanzierung bereitgestellt werden?

Sponsoren, die politische Werbung in der EU schalten wollen, müssen beim Dienstleister angeben, aus welcher Quelle die Beträge stammen, mit denen die Werbung bezahlt wird. In der Transparenznotiz muss außerdem angegeben werden:

• die aggregierten Beträge oder sonstigen Vorteile, die die Anbieter politischer Werbedienste erhalten, einschließlich derjenigen, die der Herausgeber teilweise oder vollständig als Gegenleistung für die politischen Werbedienste oder die politische Werbekampagne erhält;
• Informationen über die öffentliche oder private Herkunft der genannten Beträge und sonstigen Leistungen sowie darüber, ob sie von innerhalb oder außerhalb der Union stammen.
• die Methode zur Berechnung der genannten Beträge und Werte.

Wer darf in der EU politische Werbung schalten?

• 3 Monate vor einer Wahl oder einem Referendum dürfen nur juristische Personen, die in der EU ansässig sind und sich nicht im Besitz oder unter Kontrolle von Organisationen in Drittländern befinden, politische Werbedienste in Anspruch nehmen.
• 3 Monate vor einer Wahl oder einem Referendum dürfen nur EU-Bürger*innen und Personen mit permanentem Aufenthaltsrecht politische Werbedienste in Anspruch nehmen.
• Beim Angebot von grenzüberschreitenden Werbediensten dürfen Anbieter die Dienstleistung EU-intern nicht aufgrund des – einschränken und so bestimmte Parteien diskriminieren.

Gelten direkt vor Wahlen schärfere Regeln?

• 3 Monate vor einer Wahl/Referendum gibt es ein Verbot für Werbesponsoren aus Drittländern, für Einrichtungen mit Sitz außerhalb der EU ist die Finanzierung politischer Werbung in der EU untersagt.
• Anzeigen, die gegen die neuen Regeln verstoßen, können gemeldet werden. Im letzten Monat vor einer Wahl oder einem Referendum müssen Herausgeber politischer Werbung jede Meldung innerhalb von 48 Stunden bearbeiten. Für KMU gilt, dass diese sich in dem Monat vor einer Wahl nach besten Kräften bemühen müssen, die eingegangenen Meldungen unverzüglich zu bearbeiten.

Wie werden die Regeln kontrolliert und wie wird Missbrauch bestraft?

Für die Durchsetzung der neuen Regeln sind Behörden in den Mitgliedstaaten zuständig.

Die nationalen Datenschutzbehörden der Mitgliedsländer tragen die Verantwortung dafür, dass die Datenschutzregeln, die das Targeting von Werbung betreffen, befolgt werden. Das sind in Deutschland die unabhängigen Datenschutzbehörden des Bundes und der Länder.

Für die Transparenzregeln können die „Digitale Dienste Koordinatoren“ – also die neuen Behörden, die das Digitale-Dienste-Gesetz (DSA) umsetzen – zuständig gemacht werden. Dies ist in Deutschland die Bundesnetzagentur. Aber auch andere Behörden, zum Beispiel die Landesmedienanstalten, können verantwortlich gemacht werden. Das muss jeder Mitgliedstaat selbst entscheiden. Auf EU-Ebene wird die Durchsetzung von einem Netzwerk der zuständigen Behörden begleitet und koordiniert.

Die Sanktionen können von den Mitgliedstaaten festgelegt werden, wobei der Kontext, die Art, Schwere und Dauer des Verstoßes sowie die Größe des Unternehmens beachtet werden muss. Es können Geldbußen von bis zu 6 Prozent des globalen Jahresumsatzes eines Unternehmens oder Sponsoren verhängt werden.

FAZIT

Diese Einigung dämmt die schlimmsten Auswüchse der Spaltung der politischen Öffentlichkeit und der geheimen Manipulation von Wähler*innen ein. Sensible Daten wie politische oder sexuelle Orientierung, Religion oder Gesundheitszustand dürfen nicht mehr genutzt werden, um politische Werbung zielgerichtet an bestimmte Wählerinnen und Wähler auszuspielen. Das ist ein Fortschritt und war eine längst überfällige Maßnahme zum Schutz unserer Demokratie.

Leider hat der Rat die vom Europäischen Parlament geforderte weithergehende Einschränkung von Targeting verhindert. Alle nicht sensiblen Daten dürfen weiter genutzt werden, um widersprüchliche Botschaften an unterschiedliche Gruppen auszuspielen. Wir machen Wahlwerbung in Europa ehrlicher, schaffen aber immer noch keine gemeinsame Öffentlichkeit. Der Kern der Verordnung gilt erst 18 Monate nach Inkrafttreten. Dadurch hat die EU das Ziel verfehlt, die Europawahl 2024 durch starke Regeln zu schützen.

Ein grüner Erfolg ist die beschlossene Datenbank für politische Online-Werbung. Sie macht es möglich, Auftraggeber, Finanzierung und Targeting transparent nachzuvollziehen. Damit legen wir den Grundstein dafür, dass Forscher*innen widersprüchliche Botschaften aufdecken, Desinformations-Kampagnen frühzeitig identifizieren und Einflussnahme aus dem Ausland erkennen und untersuchen können.